国家应急广播系统研究 —从应急信息传播角度
郭沛宇 赵翮 刘海涛
（国家广电总局广播科学研究院）
摘要： 本文以应急管理理论和我国应急信息传播的现实要求为指导，在介绍国家应急广播系统定位、对比国内外应急广播现状的基础上，分析了应急管理各阶段应急信息发布的不同特征，从应急信息传播角度提出了对国家应急广播系统的要求，阐述了国家应急广播系统在应急管理体系中的重要地位。 关键词： 应急管理 应急广播系统 应急信息传播 1 引言 应急广播是指在面临突发公共事件时，通过广播电视向公众提供信息服务、动员指挥、协调救援、灾备预防的一种十分重要的信息传播手段，是应急信息传播能力的重要体现。 国外发达国家非常重视利用广播电视快速广泛传播应急信息在应急处置过程中所发挥的重要作用，建立了各具特点的国家级应急广播系统，政府可以通过应急广播系统向公众通报紧急事件和应对措施，以保护公众的生命财产安全。 我国已建成覆盖全国、遍布城乡、通达千家万户的广播电视传输覆盖网，具有方式多样、覆盖面广、影响力大、抗灾力强等特点，是大众获取公共信息的重要途径。广播电视在国家应急管理工作中也具有不可替代的重要地位，在及时传达政令、发布信息、稳定人心、协助救灾等方面发挥了重要作用。 2 国内外应急广播现状 2.1 国外应急广播现状 国外发达国家把广播电视作为最重要的应急信息发布渠道，较早建立了应急广播系统并不断进行完善，比较有代表性的是美国的紧急报警系统、日本的紧急警告系统等。 美国紧急报警系统始建于1963年，最初设计目的是当国家处于紧急状况时为总统提供一个能迅速通告国民的沟通方式。经过多年的演进和完善日益成熟，目前已成为一个连接数千个广播电视台、有线电视网、卫星广播系统，覆盖全美、可分级运作的国家公共报警系统。 紧急报警系统由联邦紧急事务管理署（FEMA）负责管理，FEMA指派联邦通信委员会管理系统中的报警信息广播事务，提供技术标准、技术支持、系统运行规则等。联邦紧急事务管理署与应急反应部门协同工作，负责向紧急报警系统发布应急信息。美国以联邦法规形式强制要求全国大多数广播电视机构加入紧急报警系统，并遵循规定的技术标准和操作程序。 加入紧急报警系统的广播电视机构配置专门接收设备，可以自动地接收紧急信息，并以语音插播或在屏幕上滚动字幕的方式，通过广播电视系统向公众发布。紧急信息携带特定的事件类型、事件级别和区域编码，不同类型级别的紧急信息采取不同的处置方法。 日本自1985年即开始建设紧急警告系统，经过20多年的发展已经日趋完善，并在各类灾害应对过程中发挥了巨大作用。 日本紧急警报系统由紧急预警广播系统和地震紧急速报系统两套独立的系统组成。前者主要用于在提前预测到地震、海啸等灾害即将发生后，通过广播电视进行预警信息发布，其原理是通过一个高优先级的控制指令，控制广播电视接收机自动切换接收紧急警报信息。后者则主要用于发生大地震后第一时间将地震信息播报给公众，其原理是利用地震波横波、纵波传输速度存在差异的特点，在已经监测到烈度5级以上地震后，快速、自动通过广播电视将地震信息进行播报。 紧急警告信号通过广播方式进行发布，具有相应解码器的收音机和电视机在检测到警告信号后被自动唤醒，并发出人们熟知的报警声音。警告信息的格式里包含有特定的地域描述和级别描述，从而实现了分级分区的警告信息发布。 2.2 国内应急广播现状 在应急广播的理论研究方面，我国尚处于起步阶段，相关研究偏重于对应急广播技术实现方式的探索，对国家应急广播系统系统架构、构建模式、运作机制的研究有待深入。从应用层面来说，尚未形成一个覆盖全国、兼容多种广播电视传输覆盖手段的国家级应急广播系统，不能满足应急广播信息发布需要。广播电视在应急处置过程中，也往往更偏重于报道事件进展情况、发布政府应对措施、引领舆论宣传导向、进行社会动员等事中和事后的信息传播，在事前预警信息发布、公众紧急通告等方面的能力亟待提高。 近年来，国家广播电影电视总局开始组织力量研究应急广播系统总体架构及关键技术。在国家科技支撑计划的支持下，开始着手研究适合我国国情、满足分级分区域、多部门联动的应急广播系统架构，以及在多种广播电视传输覆盖系统中插入应急警示信息、进行应急节目同播等技术和专用装备，并在试点地区开展了应急广播应用示范。此外，广电总局也向国家相关部门和领导提出了构建国家应急广播体系的设想和建议，将其列入了《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》重点工程，提出“充分利用广播电视现有网络基础，统筹多种广播电视传输覆盖手段，建立应急广播信息制作平台播发平台和应急广播调度控制平台，构建覆盖广泛、统一联动、快速高效、安全可靠、平时服务、战时应急的国家应急广播体系。” 3 应急信息传播对国家应急广播系统的要求 3.1 应急管理各阶段信息发布特征 国家应急广播系统服务于政府的应急管理职能，必须符合应急管理的科学规律，满足应急信息传播的具体需求，能够将行政机关依照法定程序在行使应急管理职能过程中所获得或拥有的信息，以便于知晓的形式向社会公众公开。 一般来说，应急管理的实质就是对潜在或现实的突发事件的应对过程，包括对突发事件的减缓、准备、响应和恢复四个阶段的活动。减缓是指采取行动降低突发事件发生的可能性或限制突发事件的影响：准备是指发展应对各种突发事件的能力和应对措施的准备；响应是指在突发事件发生时采取行动以挽救生命、减少损失；恢复是指复原重要生活支持系统直至社会生活恢复常态的行为活动。构建国家应急广播系统的目的是为了实现政府应急管理过程中应急信息的有效传播，应该与应急管理不同阶段政府信息发布的特点相适应。 在应急减缓阶段，信息发布主要内容包括：与突发事件相关的法律、法规、规章，公共安全教育、宣传、培训等。发布这些信息是首先是为了让公众了解突发事件的相关法规，明确自身在应急管理中的权力和义务；其次是让公众了解突发事件的背景、形态以及正确的预防措施和应对措施等。 在应急准备阶段，信息发布主要内容包括：突发事件的预测预警信息，周围区域的危险源、风险度，应急演练安排与实施，针对突发事件的应急计划和预案，应急人员、装备、物资准备情况，以避免或减轻突发事件可能造成损害或损失。 在应急响应阶段，信息发布主要内容包括：突发事件报警，事件类型、级别、范围和受影响群体，事态发展趋势，已经和正在采取的处置和应对措施，对公众的应对指导以及社会动员等。这些信息发布的目的是：一是使权威信息及时占领信息空间，引导舆情，避免流言、谣言所引起社会恐慌；二是让社会公众及时掌握事件进展情况，了解政府在处置过程中的举措，并采取正确的措施进行应对，从而避免更大的损失；三是便于动员社会相关群体参与到突发事件的应对过程中。 在应急恢复阶段，信息发布主要内容包括：损失补偿政策、措施与落实情况，恢复重建的规划、内容和执行情况，相关责任调查处理，经验教训的反思和总结，同类事件应对新举措等。这些信息发布的目的是：一是接受社会公众对损失补偿、恢复重建、责任追究情况的监督；二是反思教训，总结经验，加强全社会公共安全意识，培养公众的应急常识；三是积极动员社会公众参与到恢复重建活动中。 应急信息传播贯穿了应急管理全过程，尤其是准备和响应阶段，针对预警报警发布、事件进展通报、政府应对处置、公众救助指导、社会舆论引导等方面应急信息的快速广泛传播，应急广播系统能够发挥不可替代的重要作用。 3.2 应急信息传播对国家应急广播系统的要求 突发事件发生前后，政府部门需要通过便捷、有效、主流的信息渠道发布有关突发事件的权威信息，使公众能够及时了解事件的确切进展，获得正确的应对指导，从而采取合适的应急措施，避免或降低突发事件所带来的损害。 通过构建国家应急广播系统，在应急管理各个阶段利用广播电视渠道快速广泛的发布相关应急信息，能够在应急政策公开、公共安全教育、应急培训演练，特别是突发事件预警、报警信息发布、政令传达和舆情引导等方面发挥不可替代的作用。 1.应急减缓阶段 政府应急管理减缓阶段的主要活动包括颁布安全法规、公共安全教育、宣传、培训等。国家应急广播系统在此阶段应按照“平时服务”的原则，通过正常的广播电视节目播出方式，广泛宣传应急法律法规，向公众传播预防、避险、自救、互救、减灾等安全常识，协助开展应急培训等，增强公众的忧患意识、社会责任意识，提高公众在遭遇灾害时的自救互救能力，训练公众在突发事件中良好的心理素质和处理能力，从而形成较强的社会整体危机应对能力。 2.应急准备阶段 政府在应急管理准备阶段的主要活动包括制定应急计划和预案，应急演练、应急人员物资准备、灾害监测、预警发布等。国家应急广播系统在此阶段一方面做好应急计划和预案的宣传，及时发布政府应急准备工作进展情况，使社会公众能够了解在面临突发公共事件时，政府已经实施了哪些准备工作，将会采取什么样的应对措施，以及可以从哪里获得支援和救助，提高公众对灾害的认知和防备意识；另一方面确保应急信息发布技术系统的正常运转和传播渠道各个环节的畅通，以便能够把来自应急部门的预测预警信息及时通过广播电视迅速传递给社会公众，提醒和引导公众及时采取措施防灾避险；另外还需要安排实施应急信息发布演练活动，即可以验证应急信息发布流程是否能够正常运转，也能让社会公众广泛知晓广播电视是应急信息发布的重要渠道，并能直接感受应急信息的接收和展现形式。 3.应急响应阶段 政府在应急管理响应阶段的主要活动包括发布报警、公布事态进展、采取处置和应对措施、指导公众应对以及社会动员等。该阶段是信息量增长最迅速、公众对信息需求度也最高的阶段，保障信息的顺畅是响应阶段的重要任务。 此时的国家应急广播系统应充分利用广播电视覆盖广泛、即时传播、权威度高的特性，体现“战时应急”的原则，采用报警信息速播、制作播出应急节目等方式发布应急信息。一方面要在政令传达、信息公开、指导救灾等方面发挥重要作用，成为政府应急处置过程中信息发布主渠道，以最快的速度把政府授权发布的报警信息和应对指导信息传达给社会公众，敦促公众采取相应措施避免或减轻突发事件可能造成的损失，同时也使权威信息及时占领信息空间，有利于消除公众疑虑，避免听信传言；另一方面要在稳定民心、舆情引导、社会动员等方面起到积极作用，充分发挥广播电视在新闻报道方面的固有优势，及时公开事件的发展态势、政府的应对措施、社会各界对事件的反应和行动等信息，让公众通过一个权威、客观、畅通、可信的渠道了解事件的现状、进展、趋势、原因等信息，使民众树立战胜危机的信心，动员全社会的广泛参与，积极配合政府采取措施，减少损失。 4.应急恢复阶段 政府在应急管理恢复阶段的主要活动包括损失补偿、恢复重建、经验教训总结、出台新举措等。国家应急广播系统在此阶段也从应急状态逐步恢复到服务常态，通过正常的节目播出方式，发布损失补偿具体政策、措施和落实情况，政府恢复重建规划和实施情况，政府应对同类事件新举措等信息，使政府应急恢复工作接受公众舆论的监督，并通过回溯分析和深度探讨等专题形式总结事件成因和应急处置的经验教训，强化全社会公共安全意识，培养公众正确的应急常识。 4 国家应急广播系统在应急管理体系中的重要地位 应急信息发布是我国应急管理工作中的重要任务，作为大众传播的主要工具，广播电视所具有的及时性、广泛性、权威性、形象化的特点很好的契合了应急信息发布的现实要求。构建与国家应急管理体系相适应的应急广播系统，是我国完善和改进应急管理信息发布机制的重要途径，应在国家应急管理体系中给予重要地位。 1.应急广播系统应成为国家应急管理中预警、警报传播的主要依托 预测预警能够真正发挥作用，不仅取决于所传递信息自身的准确性，也取决于传播速度的有效性和快捷性。国家应急广播系统提供了面向公众的快速、广泛、有效的突发公共事件预警信息发布机制和渠道，用最快捷的方式将告警信息发布给公众，以最大限度地减少灾害造成的损失。 2.应急广播系统也是国家应急管理过程中各相关主体的信息纽带 社会主义制度下的广播电视，既是党和人民的喉舌，又是联系党和人民的桥梁和纽带，在面临突发公共事件时，国家应急广播系统的高效运转更能凸显广播电视的纽带作用，担负着把政府有关应对措施的情况告诉公众，把公众需求和对事件的态度传递给政府的重要职责，推动整个社会的互动，使政府取得全社会的支持和配合，共同应对突发公共事件。 3.应急广播系统是政府应急管理活动中正确舆论的引导者 突发公共事件发生前后，社会各阶层、各种利益代表会产生各种各样的意见、观点，也很容易滋生各种流言、谣言，这时舆论引导就显得十分必要和关键。国家应急广播系统可以充分发挥舆论的导向作用，对舆情进行引领和疏导，为积极稳妥的处置突发公共事件营造良好舆论环境。 参考文献 1 王宏伟.应急管理理论与实践.北京：社会科学文献出版社；2010 2 姚国章.应急管理信息化建设.北京：北京大学出版社；2009 3 杨魁,刘晓程.政府媒体公众:突发事件信息传播应急机制研究.北京：中国社会科学出版社；2010 4 （美）米切尔·K·林德尔,卡拉·普拉特,罗纳德·W·佩里.应急管理理论与实践.王宏伟,译.北京：中国人民大学出版社；2011
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