上海三网融合产业发展监督管理策略探讨

文章作者：中国新闻技术工作者联合会 2021/12/30-04:43 阅读: loading...

范金慧管恩秀（上海广播电视台）余莉（上海交通大学）李志坚（杭州电子科技大学）

摘要：本文分析了国内外三网融合产业发展与监管政策演进的关系及主要特点。指出上海在未来三网融合产业发展过程中，要通过地方立法，进一步加强产业监管体制的建设，并出台相应的扶持政策，来做大做强上海本地企业。同时，为推动产业可持续发展，还要加强版权保护，推动数字内容业务的发展，进而带动三网融合产业的整体腾飞，实现产业的良性运作。关键词：三网融合也非对称监管版权保护

1 国内外三网融合业务的产业发展与政策演进的关系

1.1 国外三网融合业务产业与政策演进的关系

国外主流发达国家的三网融合业务以市场为主导，政府的监管政策主要是为了营造一个更公平竞争的产业环境和促进三网融合企业发展。当市场内的竞争者力量悬殊，不利于国家和公众的整体利益时，国外政府多是采取了一定时间的政策倾斜措施。当市场发展到一定阶段，市场内的竞争者已经培育成熟，为了更好地促进产业发展，政府又采取了鼓励竞争的相互准入政策。

1.2 国内三网融合业务产业政策的演进

表 1 中国三网融合政策概览[1]

时间	发文单位	名称	主要内容
2010年6月9日	国务院办公厅	《关于印发三网融合试点方案的通知（国办发【2010】35号）》	电信和广电业务相互开放，选择有条件的地区开展双向进入试点；符合条件的广播电视企业可以经营增值电信业务和部分基础电信业务、互联网业务；符合条件的电信企业可以从事部分广播电视节目生产制作和传输。
2010年1月13日	国务院办公厅	《关于印发国务院关于印发推进三网融合总体方案的通知》（国发【2010】5号文）	两阶段目标：2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点；2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展。
2009年7月29日	广电总局	《关于加快广播电视有线网发展若干意见》	1.确保2010年底各省基本完成整合；2.鼓励和支持有实力的省级有线网络公司跨省联合重组；3.推动我国广播影视改革和发展、推进三网融合、促进国家信息化建设。
2009年5月19日	国务院办公厅	《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》	1.落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动“三网融合”取得实质性进展；2.工业和信息化部、广电总局、发展改革委、财政部负责。
2009年4月15日	国务院办公厅	《电子信息产业调整和振兴规划》	落实数字电视产业政策，推进“三网融合”
2008年12月4日	广电总局/科技部	《国家高性能宽带信息网既中国下一代广播电视网自主创新合作协议书》	NGB建设目标：1.用3年左右的时间建设覆盖全国主要城市的示范网；2.用10年左右的时间建成下一代广播电视网，使之成为以“三网融合”为基础特征的新一代国家信息基础设施。
2008年5月24日	工业和信息化部国家发展改革委财政部	《关于深化电信体制改革的通告》	1.业务融合为切入点，积极推进三网融合，鼓励业务交叉竞争；2.鼓励中国电信收购中国联通CDMA网，中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动
2008年1月1日	国务院办公厅	《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》	1.以有线电视数字化为切入点，加快推进和普及数字电视广播，加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设；2.推进“三网融合”，实现数字电视技术研发、产品制造、传输接入、用户服务相关产业协调发展。
2006年8月29日	信息产业部	《信息产业科技发展“十一五”规划》	推进“三网融合”，在数字化音视频、新一代移动通信、高性能计算机及网络设备等领域，实现核心技术与关键产品的突破
2004年7月6日	广电总局	《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》	对固定电信企业进行重组整合，形成新的5+1格局，5大电信巨头包括了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通以及中国卫通通信集团公司
1999年9月17日	国务院办公厅	《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》	电信部门不得从事广电业务，广电部门不得从事通信业务
1998年3月	国务院办公厅	《印发国家广播电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》	将原广播电影电视部的广播电视传送网的统筹规划与行业管理等职能，交给信息产业部

我国电信部门和广电部门从相互禁止进入，发展到现在为非对称双向进入，“符合条件的广播电视企业可以经营增值电信业务和部分基础电信业务、互联网业务；符合条件的电信企业可以从事部分广播电视节目生产制作和传输”，不仅允许有线运营商可以经营全部的增值电信业务，还允许进入部分基础电信业务；对电信运营商来说，允许从事部分广电节目制作和传输，仍无法涉足内容集成和播出环节。

1.3 国内外三网融合产业发展与监管政策演进的主要特点

1.产业启动初期采用非对称的双向进入从市场结构上看，我国广电行业与电信行业相比实力悬殊、差距过大。在发达国家，由于有线电视行业和电信行业并没有出现一家独大的局面，所以有线电视运营商与电信运营商的实力差距在合理范围内，经过短期的非对称管制即可实现各自行业的充分竞争。而我国，电信行业的区域垄断性现象严重，有线电视运营商很难在短期内积聚与其平等对抗的实力。为了避免垄断局面的出现，我国需要推行长期的非对称管制政策，在一个比较长的时间内向广电行业适当倾斜，从而帮助广电行业能够成长为真正的市场竞争主体。 2.加强监管体制建设要加快三网融合在监管体制方面的工作，必须加快体制机制改革，而融合监管是推进三网融合的最终出路。 1）完善相关法律法规国外的经验告诉我们，制定适应广播电视和电信业发展需要的监管法律法规，是推动三网融合的有力保障。在美国的三网融合过程中，《1996年电信法》是一份基石性文件，为三网融合扫清了法律障碍。日本 2002 年出台的《电信业务广播法》，保障了电信宽带网络顺利传输电视节目，推动了IPTV业务的发展。而我国目前尚没有出台《广播电视法》和《电信法》，国家层面的监管法规是《广播电视条例》和《电信条例》；同时，我国三网融合的相关政策法规也存在不完善和模糊之处，部分政策法规原则性较强，在具体实践中缺乏可操作性。如果没有科学的、明晰的法律法规作为监管依据，推进三网融合就很难做到职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效。当前国家应该梳理与三网融合有关的法律法规，做好法律法规的完善、整合、废止等工作，加快制定出台《电信法》，并在《电信法》中涵盖三网融合的内容，包括明确三网融合的政策界限、经营主体地位、经营范围、管理模式等相关内容；废止《互联网视听节目服务管理规定》中限制电信行业从事IPTV等三网融合业务的规定；在制定《广播电视法》时应该明确部门的管理职责；完善许可证制度，消除行业及部门之间的壁垒，变革原有的市场准入制度，取消繁琐冗长的发放许可证的申请程序。 2）组建国家层面的监管机构英、美、日等国外国家层面都制定了监管机构的改革路线图，明确了时间和主要方向，建立有统一的、独立的融合监管机构，除制作监管和内容监管之外，其它的“三网融合”监管职能都集中在这个监管机构中。我国尚未组建国家层面的监管机构，考虑到实际情况，也可以采取分阶段的监管改进策略：近期可从试点阶段的协调机构明确为常态的协调机构，逐步建立长效的协调机制；中远期可考虑进行部门整合，设立专门的“三网融合”大监管部门。 3． 制订宽带网络发展规划、建设宽带基础设施，提升产业发展能级 宽带网络是三网融合的基础，而网络带宽升级也是目前全球发达国家在信息化战略推进中的重要战术举措。宽带网络建设及带宽资源直接关系到整个国家的信息化程度，关系到各行业的发展效率与发展速度，从而对整个国家的经济发展水平产生重大影响。国外的三网融合发展模式一般有两个特点：首先无论是电信网或者是广电网，都积极升级改造自有网络，大力发展高速宽带，为业务和服务提供基础保障；然后在此前提下，采取一定的策略，进入其他网的业务领域。但是，一般来说，能否在三网融合的趋势下获得优势，最重要的一点还是要看能否根据自身的优势和长处，挖掘和发展自有网络中的不可复制的、具有绝对优势地位的核心业务。 4．推出版权保护措施三网融合的发展给视听作品的版权保护带来了多种挑战，包括作品授权复杂、权利冲突频繁、侵权行为多发、归属认定困难等等。发达国家对此的应对措施：美国从立法保障、行政辅助、技术支持对视听作品版权进行保护；欧盟面对信息社会的发展，通过了《欧盟议会和理事会关于协调信息社会中版权和相关权某些方面的指令》以及达成《网络电影宪章》，让视听作品版权保护制度不断完善；澳大利亚、日本、台湾地区也根据三网融合下的环境特点，对视听作品概念、技术措施应用等方面进行了相应的规定。这些政策和措施，让视听作品版权产业链各环节形成利益共同体和发展共同体，促进三网融合环节中的内容要素得到有效保护和长远发展。也为我国三网融合下视听作品版权保护机制的设立和完善，提供了宝贵的经验。

2 上海三网融合产业的管理策略探讨

2.1上海三网融合产业管理策略的目标

探讨上海市三网融合的产业管理策略，需要看清三网融合背后是产业利益诉求以及国家意志导向，而不仅仅是单纯的技术进步所触发的产业融合。策略建议要符合国家和上海市政府的发展规划和要求，要有利于推进三网融合的产业发展，同时要兼顾广电和电信的产业利益诉求，能切实提高公众的生活福利。建议上海市三网融合产业管理策略的目标是打造初具规模的三网融合业务产业链，促进相关产业集群发展，建设一批创新服务平台，加快与三网融合相关的整机、终端、芯片、系统集成等产业的发展，打造三至五家在全国具有竞争优势的融合业务企业；加快文化创意产业发展，加快发展电子商务、移动电子商务，推动广播电视、新媒体、通信业与金融、物流等其他现代服务业融合发展，使上海市成为长三角及全国的电信、广电技术和业务发展的先导区、文化大发展大繁荣的示范区。

2.2 促进上海三网融合产业发展所需的监管策略建议

1. 通过地方立法，制定《上海市三网融合条例及实施细则》

上海市作为三网融合首批试点城市之一，为了保证三网融合试点的顺利有序进行，有必要通过地方立法，针对三网融合过程中可能出现的各种问题，制定《上海市三网融合条例及实施细则》，使上海市三网融合工作有法可依。建议把“上海市三网融合条例及实施细则”列入上海市人大常委会年度立法计划，为上海市三网融合试点工作的推进提供法律保障。

2. 加大扶持力度，做强做大本地企业

1）加大扶持力度加大财税政策扶持力度。设立上海市三网融合专项资金，充分发挥政府财政资金的引导作用，通过三网融合专项资金加强对上海市三网融合产业链关键环节的调控，推动支持产业链的完善与健全；将三网融合涉及的技术改造、技术创新、新产品研发及产业化等重点项目，纳入上海市政府三网融合专项资金及其他相关引导资金的支持范围。由于历史和体制等原因，广电总体实力要弱于电信方面，因此在三网融合的前期阶段，应对广电企业予以政策上的适当倾斜。 2）做强做大本地企业目前全国还没有三网融合产业中拥有核心技术优势并达到市场主导地位的企业，各网络渠道商也基本定位于本地服务。为了在全国三网融合这盘棋中占得先机，需要政府引导，做强做大上海市本地企业。对于运营能力强、业务突出、技术先进、市场运作规范、竞争优势明显、服务质量优良的三网融合企业，如运营IPTV业务的百视通，可鼓励其通过技术输出、业务模式输出、开发新业务等方式，进行跨区域的业务合作，促进联合发展；切实改善企业经营环境，在人才引进、交通物流等方面为企业提供便利。 3）加大业务创新的激励力度 “三网融合”是以用户为中心的“业务”融合，“三网融合”下的新业态的开发，将给我们的生活带来全媒体的新体验。目前，“三网融合”已经开展的业务模式还较为单一，未能充分体现出三网融合的特点。要鼓励企业进行三网融合业务的创新，对开展三网融合新业务的企业，要在政策上加大扶植力度，使三网融合后企业不仅在存量市场竞争，更要充分利用融合资源发展新的增量市场。

3．加强版权保护，促进数字内容业务发展。

三网融合的环境下，广播电视节目、网络视频、音乐、图片、文字、游戏等数字媒体内容跨网络、跨平台、跨终端环境的传输与消费将给版权保护带来新的挑战。互联网兴起之时，由于业界对版权保护工作缺乏应有的认识和相应的措施，造成了目前互联网的版权保护不力的局面。在三网融合之中以及三网融合之后，如果不能有效地把版权保护工作的相关问题和相对应的措施尽可能地考虑周全，将给发展文化创意产业带来消极影响，对三网融合工作和相关产业的发展形成掣肘。文化创意产业是上海市重点发展的产业之一。要让上海市的文化创意产业为三网融合提供更多更优秀的原创数字内容，就必须重视三网融合环境下的版权保护。有效的版权保护机制是三网融合顺利进行的重要保障。

4．建立阶段性试点评估机制

建议在上海市三网融合工作协调小组的领导下，针对上海市三网融合试点工作的进展与成效，从网络信息安全、消费者福利、产业效率等方面，建立定性、定量相结合的评估指标体系，定期或不定期地进行阶段性评估。短期看，阶段性试点评估对于指导上海市下一阶段试点工作具有直接意义；长期看，通过与不断的积累与对比，也能够促使三网融合产业各方更加真实地了解上海融合市场与国内其他省市、国际大都市相比所处的位置与阶段，有利于国家和监管层做出正确的决策。 参考文献:

2011年《上海三网融合的产业发展与监督策略研究》研究报告。
《2011中国三网融合产业研究报告》，中广互联；
《国务院办公厅关于印发三网融合试点方案的通知》，国办发【2010】35号文；
《关于印发国务院关于印发推进三网融合总体方案的通知》（国发【2010】5号文）；
《关于加快广播电视有线网发展若干意见》，国家广电总局，2009年7月29日；
《国家高性能宽带信息网既中国下一代广播电视网自主创新合作协议书》，国家广电总局，2008年12月4日；
《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》，国务院办公厅，2008年1月1日；
《信息产业科技发展“十一五”规划》，信息产业部，2006年8月29日；
《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，国家广电总局，2004年7月6日；
《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》，国务院办公厅，1999年9月17日；
《印发国家广播电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，国务院办公厅，1998年3月。

[1]信息来源：上海市科委“上海三网融合的产业发展与监督策略研究”课题组，2011年。

编辑：中国新闻技术工作者联合会